Itzel Jiménez Ríos, Sergio Mastretta | PCCI
La obra pública en México se ha caracterizado por ser una de las fuentes principales de corrupción e impunidad. Se utilizan fondos que simulan ser contrataciones; o bien, se dan “moches” en su realización, o simplemente se ejercen a través de empresas fantasmas constituidas específicamente para cometer ilícitos.
Según la Evaluación del Sistema de Compras y Contrataciones Públicas de México, realizada por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, el Banco Interamericano de Desarrollo y Methodology For Assessing Procurement Systems (MAPS), de 2016 a 2018 el gasto de compras públicas representó el 21 % del gasto total gubernamental. Debido a la gran cantidad de recursos utilizados, la OCDE y el Banco Mundial afirman que los procedimientos de contratación son mayormente vulnerables a la corrupción en todo el mundo.
Todo eso pasa en el mar ignoto de las miles de licitaciones que año con año lanzan al vacío de la desinformación pública oficinas y servidores públicos de toda índole en nuestro país. En la búsqueda por impedir que los recursos públicos se desvíen para beneficio de intereses privados, la sociedad mexicana no ha logrado responder al eterno interrogante sobre la incapacidad de la rendición de cuentas como instrumento efectivo contra la corrupción. ¿Qué procesos ocurren para que al final del día lleguemos siempre a la conclusión de que las instituciones diseñadas para que los servidores públicos cumplan cabalmente con las obligaciones de transparencia nunca sean suficientes?
“La información sobre el uso de los recursos aparece cada vez con menos oportunidad y su volumen y calidad han disminuido, lo que dificulta la vigilancia y evaluación –afirma María Amparo Casar, directora de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad–. En 2019 se reporta únicamente un 13.5 % de licitaciones públicas contra un 78.1 % de adjudicaciones directas y 8.1 % de invitaciones restringidas. (…) A pesar de que en el Plan Nacional de Desarrollo el gobierno se comprometió a prohibir las adjudicaciones directas.”
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¿Qué es lo que ocurre con la transparencia poblana? Puebla contra la corrupción y la impunidad ha decidido iniciar una serie de reportes periódicos sobre las contrataciones de obras y servicios por parte del gobierno estatal y de los gobiernos municipales. El análisis se propone identificar de manera sistemática las principales debilidades institucionales del estado en Puebla –al final, todo un aparato de complicidades que se aprovecha de ellas–, en las que se funda el campo fértil de la corrupción. Si queremos contribuir como ciudadanos a cambiar las condiciones históricas de la desigualdad y la injusticia en México tenemos que enfrentar la realidad de la corrupción como mecanismo natural, por las que el Estado incumple con su objeto fundamental: el bienestar de las personas.
Este ejercicio de revisión y rendición de cuentas comenzó con el trabajo ya publicado “Interinato, el negocio perfecto. Las licitaciones de Guillermo Pacheco Pulido” en 2020. Ahí se mostró una serie de problemas relativos a los procesos de contrataciones, su opacidad y el uso de empresas fantasmas para ejercer una parte del presupuesto estatal.
Este nuevo reporte considera los tipos de contratación (licitaciones abiertas, por invitación a tres proveedores y adjudicaciones directas), la adjudicación directa de contratos con montos por encima de lo que establece la ley, y la falta de transparencia en el proceso de administración de las contrataciones del gobierno estatal de Puebla en los años 2019 y 2020. Esta caracterización es agravada en la revisión de los contratos que 21 dependencias y entidades gubernamentales han relacionado con la emergencia desatada por la pandemia en el último año.
Casi sin distingos, las 17 secretarías llamadas “dependencias” y los 24 organismos públicos descentralizados llamados “entidades”, han incurrido en hechos que deben subrayarse. Al menos 3,883 millones de pesos han sido contratados en estos dos años por la figura de “adjudicación directa”, sin que medie competencia alguna entre empresas prestadoras de servicios, y siempre bajo un espeso manto de disposiciones legales e incumplimiento de las normas de transparencia en los que se funda la discrecionalidad de los funcionarios públicos que firman los contratos. En lo que va del 2020 sólo 2.7 de cada cinco pesos contratados por las dependencias fue por la vía de la licitación. Esta investigación identifica a un total de 225 contratos por un total 3,021 millones de pesos que rebasan cada uno de ellos el monto establecido por la Ley de Egresos del estado de Puebla para los años 2019 y 2020. Todos requirieron una justificación de la autoridad.
Todo ello ocurre, además, bajo un manto de opacidad que impide analizar la mecánica con la que se operan todos estos multimillonarios contratos. En el 2020, las dependencias del gobierno de Miguel Barbosa han transparentado 8.3 veces menos recursos contratados respecto al 2019. Bajo la pandemia, el gobierno ha gastado hasta el mes de septiembre –no hay información más reciente– 2,724.8 millones de pesos para enfrentar el COVID 19, sin que se conozca uno solo de los contratos correspondientes. No se puede identificar si se realizaron por la vía de la licitación o la adjudicación directa.
El 30 de octubre de 2020 el gobernador del estado Luis Miguel Barbosa declaró que “todas las obras públicas son licitadas”. Y sobre la transparencia de los contratos dijo todavía más al afirmar en su twitter en ocasión de su segundo informe que “Por una mejor infraestructura en todo el estado, invertimos 3 mil 350 mdp en obra pública, con total transparencia y apego a la ley. En Puebla se acabó la opacidad en el uso de los recursos públicos. (#2doInforme #PueblaFirmeHaciendoHistoria #MiguelBarbosa”).
Otra cosa es lo que muestra esta investigación.
La información de 2019 que aparece en el portal de Transparencia de las dependencias del Ejecutivo sobre 1,811 contrataciones hechas por las dependencias (Secretarías), muestra que 2,094 millones de pesos –el 24.3 % de los 8,593.4 millones de pesos gastados vía contratos, uno de cada cuatro– se adjudicaron directamente. Y para el 2020, con la mínima información que aparece en el propio portal de transparencia, la diferencia entre lo licitado y lo adjudicado es todavía mayor: de 775.1 millones de pesos cuya contratación se ha hecho pública, el 37.7 % se adjudicó de forma directa.
Las entidades –identificados como organismos públicos descentralizados– realizaron en estos dos años al menos 1,598 contratos que muestran una situación similar: para el 2019 se adjudicaron directamente el 35.2 %, 1,102 millones de pesos contra un ejercicio de 2,845 millones de pesos. Y en el 2020, ese porcentaje aumenta al 59.4 %: 494.3 millones de pesos por adjudicación directa contra 336.6 millones que pasaron por la licitación a tres empresas. Así que no, no todo se licita bajo condiciones de competencia como lo establece la ley. De hecho, cada vez se licita menos.
Y con la pandemia del Covid-19 la opacidad ha sido total. De los 2,724.8 millones de pesos aplicados por el gobierno en el 2020 a la emergencia del COVID-19 no existe un contrato publicado ni se puede identificar si se realizó por la vía de la licitación o la adjudicación directa.
Peor aún, en los propios comunicados del gobierno de Miguel Barbosa se presumen las inversiones en obra pública. Por ejemplo, el 25 de noviembre pasado el gobierno del Estado reveló en conferencia de prensa la inversión de 3 mil 250 millones de pesos en infraestructura. Sin embargo, a 13 días de terminar el año, esta administración no ha dado a conocer un solo contrato respecto de la forma en la que ha gastado, ni dónde ni cuándo. El desglose reportado en esa conferencia de prensa no puede corroborarse por falta de información pública.
Dos son los portales que ofrecen la abigarrada estructura de visualización de las licitaciones y contratos. El portal de licitaciones del gobierno del estado de Puebla ofrece al 27 de noviembre de 2020 un listado de 57 licitaciones estatales y nueve federales adjudicadas:
Foto: Gobierno del estado de Puebla | Portal de Licitaciones
Y el portal de transparencia del propio gobierno se visualiza de esta forma:
Foto: Gobierno del estado de Puebla | Portal de Transparencia
Con esta investigación, Puebla Contra la Corrupción y la Impunidad inicia el análisis sistemático de la mecánica con la que opera el ejercicio del gasto público estatal y municipal en el estado de Puebla.
Los huecos para la corrupción empiezan con la Ley de Adquisiciones
Los recursos económicos de los que dispone el estado de Puebla se deben administrar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. Así lo establecen tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla es sus artículos 134 y 108, respectivamente. ¿Cómo administra el gobierno de Miguel Barbosa la adjudicación de los contratos de obras y servicios públicos? ¿Por qué unos son por invitación abierta –la minoría— y otros se encuadran en licitaciones por invitación a tres empresas o se enlistan como “adjudicaciones directas”?
En estos artículos el Poder Legislativo es muy claro al indicar que el Estado, con el fin de asegurar las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y otras circunstancias que estime convenientes, realizará las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier índole, así como la contratación de obra que lleven a cabo, por medio de licitaciones públicas mediante convocatoria pública en donde se presenten diferentes personas.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal del Estado de Puebla establece como formas de adjudicar esas adquisiciones, arrendamientos y servicios, además de la licitación pública por regla general, la que denomina “excepciones”: el concurso por invitación, el procedimiento de adjudicación mediante invitación a cuando menos tres personas y, por último, la adjudicación directa. Sin embargo, son responsabilidad estricta de las autoridades las justificaciones que se den en estos casos de excepción, puesto que la propia ley prevé que se pueden dar en temas de urgencia como un desastre natural, o por la especialización de bienes que se requieran. En sus artículos 20 y 21 despliega un conjunto de supuestos en los que la autoridad puede fundar y motivar el no sujetarse a un procedimiento de licitación pública.
Estas facultades y la discrecionalidad con la que se toman las decisiones son las que permiten que gobiernos como el de Miguel Barbosa puedan destinar 1.2 de cada cinco pesos gastados en el 2019 en adjudicaciones directas. Y 2.7 de cada cinco pesos en el año 2020. Pero todo requiere una justificación detallada.
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Adjudicación directa contra licitaciones: el caso de las Dependencias o secretarías del Ejecutivo estatal 2019
En la Plataforma Nacional de Transparencia se identifica bajo el rubro “Resultados adjudicaciones, invitaciones y licitaciones. Procedimiento de licitación pública e invitación a cuando menos tres personas” los procedimientos de licitación pública y adjudicación a tres personas. Al desagregar esta información nos percatamos de que la mayoría de los contratos que se encuentran en este apartado son invitaciones a tres y no licitaciones públicas abiertas, como sería la regla general.
En 2019 se licitaron muchas más contrataciones que las que se adjudicaron directamente, a excepción de las Secretarías de Educación, Turismo, Desarrollo Rural, Economía y Cultura. Las licitaciones e invitaciones a tres empresas superaron a las adjudicaciones directas por casi el triple del monto contratado, como se muestra en el siguiente cuadro.
Para realizar este análisis se compararon las compras de dos formas: Uno por número de contratos y la otra por los montos que estos contratos significaban.
Aunque parece ser que las licitaciones superan por mucho las adjudicaciones directas cuando se desagregan los montos, dividiendo las invitaciones a tres y las licitaciones nos damos cuenta de que una gran parte de las supuestas licitaciones son invitaciones a tres personas, es decir, no pasan por el escrutinio público de una licitación abierta.
CUADRO 1 Dependencias: Adjudicaciones, licitaciones abiertas e invitaciones a tres 2019 / Cuadro: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
Para 2019 una tercera parte de las licitaciones públicas abiertas son invitaciones a tres personas.
Gráfica: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
Además, cuando se analiza la información a partir del número de contratos, las asignaciones directas son muchas más que las licitaciones o las invitaciones a tres proveedores. Durante 2019 hubo sólo 167 contratos por licitación pública abierta, 450 se otorgaron bajo el formato de invitación a cuando menos tres personas, y se hicieron 1,194 adjudicaciones directas, como se muestra en el siguiente cuadro.
CUADRO 2 Dependencias: Licitaciones / Invitación a tres / Adjudicación directa / Cuadro: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
Gráfica: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
Es decir, el 63 % de los contratos otorgados durante 2019 fueron adjudicaciones directas, el 27 % invitaciones a tres proveedores y solamente el 10 % de los contratos se licitaron. En términos de recursos, de los 6,498.8 millones de pesos que se licitaron, 4,918.3 millones de pesos fueron licitaciones públicas abiertas y los otros 1,540.3 millones fueron invitaciones a tres personas, lo que corresponde al 24 % de lo supuestamente licitado.
Las secretarías que más presupuesto tienen son también las que más licitan. De hecho, sólo seis de las 17 dependencias licitaron durante el año 2019, y de esas seis dependencias, el 99.6 del presupuesto gastado mediante licitación pública abierta se concentra únicamente en las secretarías de Finanzas, Salud, Seguridad Púbica e Infraestructura. Las otras once dependencias realizaron sus adquisiciones mediante el procedimiento de invitación a tres personas
Gráfica: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
Gráfica: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
Las secretarías que más licitaron son Finanzas, Salud, Seguridad Púbica e Infraestructura. Uno de los casos que más resalta es el de la Secretaría de Educación, representada desde 2019 por Melitón Lozano Pérez, que cada año recibe la mayor cantidad de presupuesto, es también la secretaría que más recursos adjudica de forma directa: 789 millones de pesos, que contrastan con apenas 2.4 millones que licitó bajo el formato de invitación a tres. La Secretaría de Educación no realizó un solo concurso de licitación pública abierta en 2019.
La segunda secretaría que más presupuesto público recibe es la Secretaría de Planeación y Finanzas, cuyo titular es María Teresa Castro Corro. En 2019 recibió 7,871.9 millones de presupuesto. Adjudicó de forma directa 220 millones, frente a los 1,510 millones de pesos que se licitaron, de los cuales 402.6 millones se otorgaron mediante invitación a tres personas. Sólo 1,067.1 si se licitaron de forma pública abierta.
Las secretarías de Turismo, encabezada por Vanessa Barahona de la Rosa, Desarrollo Rural, por Ana Laura Altamirano Pérez y Cultura, que en 2019 estaba representada por el académico Julio Glockner, adjudicaron de forma directa más de lo que licitaron por invitación a tres proveedores, y ninguna de ellas registraron procedimientos de licitación pública abierta en el año 2019.
Cuando hacemos una sumatoria general, si bien el monto licitado sí supera a las adjudicaciones e invitaciones a tres, lo que realmente llama la atención es la casi nula licitación pública de los contratos en las diferentes secretarías. Únicamente las secretarías de Finanzas, Bienestar, Salud, Seguridad Pública, Infraestructura y Gobernación licitaron de forma abierta en 2019, mientras que las demás secretarías adjudicaron la totalidad de los contratos por invitaciones a tres o adjudicaciones directas.
La información de 2020 indica que este último año las dependencias licitaron más de lo que se adjudicó. Sin embargo, en 2020 el porcentaje de adjudicaciones directas aumentó del 24 % de lo gastado en 2019 al 38 % este año. En términos del número de contratos, las licitaciones representan únicamente el 3 % en 2020.
2020, a partir de la escasa información que aparece en transparencia fue un año en el que se licitó más de lo que se adjudicó; sin embargo, la cifra de lo adjudicado en términos porcentuales subió significativamente en comparación con el año pasado. Este año se adjudicó 14 % más como se muestra en el siguiente cuadro.
CUADRO 3: Gasto contratado por dependencias en 2020 por adjudicación directa / Cuadro: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
Una vez más, al momento de desagregar la información diferenciando las licitaciones de las invitaciones a tres, un 12 % de lo dispuesto en el apartado de licitaciones, son invitaciones a tres.
CUADRO 4: Dependencias: Adjudicaciones, licitaciones abiertas e invitaciones a tres, 2020 / Cuadro: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
La situación es bastante más grave para el año 2020 pues, además de que se está transparentado 8.3 veces menos, las secretarías de Finanzas, Salud, Infraestructura y Administración no han dado de alta un solo contrato. Si revisamos los contratos publicados durante el año pasado nos daremos cuenta de que estas dependencias son las que más contrataciones públicas ejercen.
Si se revisa puntualmente dependencia por dependencia, veremos que por ejemplo que la Secretaría de Educación, quien el año pasado había transparentado contratos por 791.4 millones, este año ha transparentado únicamente 63.4 millones. O la Secretaría de Infraestructura, encabezada por Juan Daniel Gámez Murillo, que había trasparentado el año pasado contratos por un monto total de $1,486.1 millones, este año no ha transparentado absolutamente nada.
Si realizamos una comparación tomando en cuenta únicamente lo que se transparentó los primeros tres trimestres del año pasado, podemos decir que los poblanos no tenemos idea de que es lo que sucede con aproximadamente $5,661.1 millones.
CUADRO 5: Entidades: Licitaciones / Invitación a tres / Adjudicación directa / Cuadro: PCCI | Plataforma Nacional de Transparencia
Ejemplo de adjudicación directa de un contrato por 12.8 millones de pesos / Foto: Plataforma Nacional de Transparencia
Ejemplo de Contrato de adjudicación directa/ Foto: Plataforma Nacional de Transparencia
Ejemplo de Invitación a participar en procedimiento de adjudicación/ Foto: Plataforma Nacional de Transparencia
Ejemplo de invitación para Adjudicación Directa en el CAPPCEE para un contrato por 14.5 millones de pesos/ Foto: Plataforma Nacional de Transparencia
*Foto de portada: @MBarbosaMX | Twitter
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